Skattfrelsi ökuþóra

Í  um­ræðu um akst­urs­greiðslur til þing­manna hefur þeim rökum verið beitt að að ekki sé við neinn að sakast því greiðslur þessar séu í sam­ræmi við regl­ur. Á það m.a. við um meint skatt­frelsi þess­ara greiðslna því í lögum um um þing­far­ar­kaup alþing­is­manna og þing­far­ar­kostnað seg­ir: Greiðsla þing­far­ar­kostn­aðar skv. 6. og 7. gr. er fram­tals­skyld, … en ekki skatt­skyld. Þær laga­greinar sem vísað er til fjalla um þann kostnað sem verið hefur tanna á milli í umræð­unni, hús­næð­is- og dval­ar­kostnað og ferða­kostn­að. Þessi regla er frá­vik frá skatta­lög­um.

Meg­in­regla skatta­laga er að fái starfs­maður sér­staka greiðslu fyrir að taka á sig kostnað launa­greið­anda t.d. vegna ferða á vegum hans þá megi hann draga frá þeirri greiðslu þann kostnað sem af ferð­inni hlýst. Sé sá kostn­aður lægri en greiðslan telst mis­mun­ur­inn til skatt­skyldra tekna. Til árs­ins 2013 var mat á kostn­aði við akst­ur, kíló­metra­gjald­ið, ein föst tala. Var talið að hún ætti vel við í flestum til­vikum en ljóst væri að kostn­að­ur­inn væri mis­mik­ill eftir ekinni vega­lengd þar sem liðir eins og verð­rýnun bif­reið­ar, trygg­ing­ar, bif­reiða­gjöld o.fl. eru að mestu eða öllu leyti óháðir ekinni vega­lengd á ári. Til að taka á hugs­an­legum ofgreiðslum og mis­notkun var þeim sem fengu greiðslur fyrir mik­inn akstur á eigin bif­reiðum gert að gera grein fyrir kostn­aði við rekstur bif­reiðar á skatt­fram­tali sínu og fengu ein­ungis að draga raun­veru­legan kostnað frá tekj­un­um. Akst­urs­greiðslur umfram kostnað voru skatt­skyldar tekj­ur.

Á árinu 2014 breytti RSK skatt­fram­kvæmd á þann hátt að í stað kíló­metra­gjalds óháð akst­urs­lengd og grein­ar­gerðar um raun­veru­legan kostnað kom kostn­að­ar­mat sem tekur til­lit til ekinnar vega­lengdar á ári. Þannig er kíló­metra­gjaldið nú 110 kr. á fyrstu þús­und kíló­metrana en fer svo lækk­andi í 65 kr. þegar 15 þús­und km er náð. Með þessu telur RSK að náð sé við­un­andi mati á raun­veru­legum kostn­aði og þessar fjár­hæðir heim­il­aðar til frá­dráttar í stað þess að gerð sé sér­stök grein fyrir kostn­aði. Þessi breyt­ing ein­fald­aði skatt­fram­kvæmd fyrir gjald­endur og skatt­yf­ir­völd.

Alþingi ákveður starfs­kjör þing­manna og fór í þessu efni aðra leið en þá að fylgja almennum skatta­lög­um. Í lögum um þing­far­ar­kaup alþing­is­manna og þing­far­ar­kostnað var Alþingi falið að ákveða end­ur­greiðslu­fjár­hæðir og því jafn­framt slegið föstu að greiðsla hús­næð­is- og dval­ar­kostn­aðar og ferða­kostn­aðar sé ekki skatt­skyld. Með þessu var því vikið frá þeirri meg­in­reglu skatta­laga sem að framan getur að það sé útlagður kostn­aður sem er frá­drátt­ar­bær en ekki greiðslan sjálf.

For­sætis­nefnd Alþingis ákveður greiðslur sam­kvæmt lög­unum aðrar en þing­fara­kaupið sjálft og setur nán­ari reglur um þær. Það hefur hún gert og m.a. ákveðið kíló­metra­gjald­ið. Í því efni fór hún þó ekki að for­dæmi RSK frá 2014 en fylgir reglum ferða­kostn­að­ar­nefndar sem er ekki opin­bert stjórn­vald eða óháður mats­að­ili heldur eins konar samn­inga­nefnd ríkis og sam­taka opin­berra starfs­manna. Afleið­ingin er að kíló­metra­gjald sem greitt er þingi­mönnum hefur því verið hærra en kostn­að­ar­mat RSK að frá­töldum fyrstu þús­und kíló­metr­unum sem eknir eru á árinu.

Draga má í efa laga­legt rétt­mæti þess­ara reglna. Í lög­unum segir m.a.: “Greiða skal alþing­is­manni ……mán­að­ar­lega hús­næð­is- og dvalarkostnað til þess að hafa dval­ar­stað í Reykja­vík eða grennd ….” og “Al­þing­is­maður fær mán­að­ar­lega fjár­hæð til greiðslu kostn­aðar við ferða­lög innan kjör­dæmis hans” Sam­kvæmt þessu skal end­ur­greiða kostnað og annað ekki. For­sætis­nefnd ber því að ákveða greiðslur m.a. fyrir akstur í sam­ræmi við efn­is­reglu við­kom­andi laga­grein­ar, þ.e að end­ur­greiða ein­ungis kostn­að. Í 17. grein lag­anna er kveðið á um að þessar greiðslur séu skatt­frjáls­ar. Til þess að upp­fylla ákvæði lag­anna þarf því að vera tryggt að skatt­frjálsa greiðslan skv. 17. grein sé hin sama og kostn­aður sem heim­ilt er að end­ur­greiða skv. 7. grein. Aug­ljóst virð­ist af gerð regln­anna og fram­kvæmd þeirra að svo er ekki.

Til þess að ná því marki hefði verið best að þing­menn fengju útlagðan ferða­kostnað end­ur­greiddan sam­kvæmt fram­vís­uðum reikn­ingi. For­sætis­nefnd Alþingis ákvað að fara aðra leið og að greiða fyrir akstur með kóló­metra­gjaldi. Það er ekki ein­falt í fram­kvæmd þegar litið er til þess sam­ræmis sem verður að vera á milli um end­ur­greiðslu á kostn­aði 7. gr. lag­anna og 17. greinar sem tekur úr sam­bandi úrræði skatta­laga til að greina á milli end­ur­greiðslu­hæfa kostn­aðar vegna launa­greið­anda og tekna starfs­manns­ins. Til að ekki fari illa hefði verið nauð­syn­legt að fyrir lægi nákvæmt mat á raun­veru­legum kostn­aði við akstur einka­bíls. Að öðrum kosti er hætta á því að Alþingi ákveði þing­mönnum laun sem það hefur ekki laga­lega heim­ild til að gera og að auki að þessi laun séu skatt­frjáls. Virð­ist það hafa orðið reyndin að ein­hverju marki.

Ekki hefur komið fram að Alþingi hafi lagt sjálf­stætt mat á raun­veru­legan akst­urs­kostnað áður en regl­urnar voru sett­ar. Í þess stað ákvað það að nota mat ferða­kostn­að­ar­nefndar þrátt fyrir að ljóst var að mat hennar var langt umfram raun­veru­legan kostnað þegar akstur er mik­ill. Ekki var litið til ákvæða skatta­laga og fram­kvæmdar á grund­velli þeirra sem er aug­ljós­lega raun­hæf­ara mat á þeim kostn­aði sem end­ur­greiða ber og eru þær reglur sem allur almenn­ingur býr við. Fyr­ir­liggj­andi dæmi úr umræð­unni eru glöggur vottur um ofmat kostn­aðar skv. þessum regl­um. Ákvörðun Alþingis um fyr­ir­komu­lag á end­ur­greiðslu akst­urs­kostn­aðar fól því í sér að þing­menn, sem mikið aka, fá skatt­frjálsar tekj­ur.

Vegna ofmats á kostn­aði skapar reglan, sem valin var, freistni­vanda og er hvati til mis­notk­un­ar. Því er ekki ein­göngu við van­hugsuð lög og lélega fram­kvæmd að sakast. Regl­urnar er settar í til­gangi sem til­greindur er í lög­un­um, þ.e. að end­ur­greiða til­tek­inn kostn­að. Ætla verður að þing­menn þekki lögin og reglur sem settar eru skv. þeim. Þeim hlýtur því að hafa verið ljóst að þær kröfur um end­ur­greiðslur sem þeir beindu að þing­inu voru í mörgum til­vikum umfram þann kostnað sem þeir höfðu orðið fyr­ir. Með því að leggja fram slíkar kröfur brugð­ust þeir í þeim freistni­vanda sem reglu­verkið hafði skapað og létu fjár­hags­lega eig­in­hags­muni vega meira en efn­is­legt rétt­mæti og almanna­hags­muni.

Hér hefur ein­göngu verið fjallað um þær greiðslur sem ákveðnar voru í sam­ræmi við settar reglur eins og þær eru. Annar þáttur er með­ferð á þeim greiðslum sem sam­rým­ast ekki settum reglum eða eru umfram það sem þær heim­ila. Má þar nefna álita­mál um ferða­til­efni og óljós skil á hvað til­heyri störfum þing­manns, hvað teng­ist flokks­starf hans og hvað sé í per­sónu­lega þágu hans t.d. vegna próf­kjara og rækt­unar á per­sónu­fylgi. Auk þess má nefna með­ferð á greiðslum sem eru umfram það sem regl­urnar heim­ila. Þannig er a.m.k. álita­mál hvort regl­urnar heim­ili end­ur­greiðslu á akstri umfram 15.000 km á ári. Greiðslur sem ekki eru byggðar á heim­ildum í regl­unum falla ekki undir skatt­frels­is­á­kvæði 17. greinar lag­anna. Greiðslur umfram regl­urn­ar, hvort sem er vegna til­efn­is­leysis eða að þær eru umfram önnur skil­yrði svo sem eknar vega­lengdir ber skv. skatta­lögum að fara með sem launa­greiðslur og skatt­leggja sem slík­ar.

Það er gott til þess að vita að til stendur að end­ur­skoða reglur um greiðslu þing­far­ar­kostn­að­ar. Þær eru gall­aðar og skyndi­lausnir duga skammt. En það er ekki nóg að end­ur­skoða regl­urn­ar. Þær eru byggðar á lögum um starfs­kjör þing­manna og þau lög hafa a.m.k. að hluta til skapað þann freistni­vanda sem með­vitað eða ómeð­vitað hefur leitt til oftöku fjár. Þessum lögum þarf að breyta. Lág­marks breyt­ingar á þeim væri að skil­greina með ótví­ræðum hætti heim­ildir til end­ur­greiðslu á kostn­aði þing­manna vegna starfa þeirra, að kveða á um að slíkar end­ur­greiðslur skuli vera sam­kvæmt reikn­ingum fyrir kostn­að­inn og end­ur­skoðun á þeim og síð­ast en ekki síst að fella úr lög­unum ákvæði um sér­staka skatta­lega með­ferð á þessum greiðslum þannig að þing­menn sitji að þessu leyti við sama borð og almenn­ingur í land­inu.

Indriði H. Þorláksson, greinin birtist fyrst í Kjarnanum.