Eignarhald á náttúruauðlindum hefur verið til umræðu á Alþingi nánast alla lýðveldissöguna, ekki síst í tengslum við breytingar á stjórnarskrá. Hefur sú umræða snúist um þá grundvallarspurningu hvernig þjóðin öll fái notið arðsins af auðlindunum og á síðari tímum hvernig tryggt verði að auðlindirnar verði nýttar með sjálfbærum hætti. Aldrei hefur þó náðst samstaða á Alþingi um slíkt stjórnarskrárákvæði þótt það hafi ratað inn í töluvert marga stjórnarsáttmála.
Framan af voru það fremur stjórnmálamenn vinstra megin við miðju sem lögðu slík ákvæði fram og má þar nefna Einar Olgeirsson 1963 með tillögu um að komið yrði í veg fyrir eignarhald útlendinga á fasteignum og náttúruauðæfum og Ragnar Arnalds og fleiri með frumvarp um að tilteknar auðlindir skyldu verða skilgreindar í þjóðareign. Tillögur að stjórnarskrárákvæðum um auðlindir voru þó ekki einkamál vinstrisinnaðra stjórnmálamanna. Í frumvarpi Gunnars Thoroddsen 1983 um heildarendurskoðun nýrrar stjórnarskrár var lagt til að náttúruauðlindir og auðlindir hafsins skyldu vera þjóðareign og árið 1994 lagði Davíð Oddsson, forsætisráðherra, fram frumvarp um að í stjórnarskrá skyldi koma ákvæði um að nytjastofnar sjávar skyldu vera sameign þjóðarinnar en fjallað var um slíkt ákvæði í stjórnarsáttmála þáverandi ríkisstjórnar. Auðlindanefnd undir forystu Jóhannesar Nordals skilaði svo tillögum árið 2000 sem æ síðan hafa verið ein af mælistikunum á þau auðlindaákvæði sem eftir hafa komið og verða því miður ekki talin upp með tæmandi hætti í svo stuttri grein.
Tillaga stjórnlagaráðs sem unnin var á kjörtímabilinu 2009-2013 bar svip af fyrri ákvæðum að því leytinu til að þar var leitast við að telja upp tiltekin náttúrugæði og kveðið á um þjóðareign á þeim. Meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar sem tók tillögur stjórnlagaráðs til þinglegrar meðferðar veturinn 2012-2013 gerði verulegar breytingar; bætti inn grunnvatni í upptalninguna og sett var inn setning um að löggjafinn gæti með lögum ákveðið að lýsa fleiri náttúrugæði þjóðareign. Það ákvæði bar því með sér að það rúmaði ekki allar mögulegar auðlindir.
Það auðlindaákvæði sem unnið hefur verið á þessu kjörtímabili felur í sér knappar og skýrar meginreglur sem bjóða ekki upp á neina möguleika á gagnályktunum og túlkunarvandkvæðum. Auðlindir landsins sem ekki eru háðar einkaeignarrétti eru lýstar þjóðareign sem er það grundvallaratriði sem lengst af hefur verið deilt um í allri umræðu um stjórnarskrárbreytingar.
Kveðið er á um að nýting auðlinda skuli grundvallast á sjálfbærri þróun sem er þá í fyrsta sinn sem það hugtak kemur inn í stjórnarskrá. Kveðið er á um að óheimilt sé að afhenda þær til eignar eða varanlegra afnota. Veiting afnotaheimilda skal byggja á lögum þar sem gæta skal jafnræðis og gagnsæis. Með lögum skuli kveða á um gjaldtöku vegna auðlindanýtingar í ábataskyni.
Í stuttu máli tekur ákvæðið á öllum þeim grundvallaratriðum sem verið hafa til umræðu á undanförnum árum. Vissulega er ekki tekin afstaða til þess hvernig gjaldtöku skal háttað enda er það verkefni almennrar löggjafar. Þannig má sjá að stjórnlagaráð lagði til á sínum tíma fullt gjald (sem skýrt er sem hæsta verð sem nokkur er tilbúinn að greiða) sem meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar breytti í eðlilegt gjald. Rökstutt er að hvorugt hugtakið sé hentugt í stjórnarskrá heldur einmitt eðlilegt að löggjafinn taki afstöðu til gjaldtöku af ólíkum auðlindum, enda ólíkir þættir sem þarf að skoða þegar um er að ræða samfélagslega rekna hitaveitu eða nytjastofna sjávar. Að mínu viti dregur umræðan um upphæð gjalds athygli frá raunverulegu inntaki ákvæðisins – sem er þjóðareign á auðlindum sem er stóra grundvallarmálið í þessari pólitísku umræðu. Þá felur ákvæðið í sér að auðlindir skuli aldrei afhentar varanlega, sem sagt að nýtingarheimildir séu ýmist tímabundar eða uppsegjanlegar.
Umhverfis- og náttúruverndarákvæði það sem unnið hefur verið að byggist að verulegu leyti á hugmyndum stjórnlagaráðs og meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Í ákvæðinu er kveðið á um sjálfbæra þróun, fjölbreytni, vöxt og viðgang náttúrunnar og að varúðar- og langtímasjónarmið séu höfð að leiðarljósi í náttúruvernd. Þá er kveðið á um almannarétt sem rík hefð er fyrir í íslenskum lögum en hefur hingað til ekki ratað í stjórnarskrá. Þá er kveðið á um rétt almennings til upplýsinga um ákvarðanir í umhverfismálum og réttinn til áhrifa á slíkar ákvarðanir. Svipaðar hugmyndir má finna í ákvæðum stjórnlagaráðs og meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Lengi hefur verið barist fyrir því að almannaréttur verði stjórnarskrárvarinn. Þá er það gríðarlegt framfaraspor að tryggja grunngildi umhverfis- og náttúruverndar í stjórnarskrá á borð við sjálfbæra þróun og líffræðilega fjölbreytni.
Í upphafi kjörtímabilsins lagði ég til að stjórnarskráin yrði endurskoðuð í heild sinni og vinnunni skipt á tvö kjörtímabil í þverpólitísku samstarfi með aðkomu þjóðarinnar þar sem meðal annars yrði beitt aðferðum almenningssamráðs á borð við rökræðukannanir.
Formenn flokkanna hafa því fundað reglulega um stjórnarskrárbreytingar. Þar hafa verið til umfjöllunar, fyrir utan umhverfis- og auðlindamál, ákvæði stjórnarskrár um forseta og framkvæmdavald, ákvæði um íslenska tungu og táknmál og ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur og þjóðarfrumkvæði. Jafnframt hafa verið til umfjöllunar ákvæði um framsal valdheimilda til alþjóðlegra stofnana og með hvaða hætti stjórnarskrá verður breytt auk þess sem ýmis önnur viðfangsefni hafa verið rædd s.s. jöfnun atkvæðisréttar. Ljóst má vera að formenn flokka nálgast þetta verkefni úr mjög ólíkum áttum og þegar þetta er skrifað eru enn umræður og lokafundur eftir í okkar hópi. Hvað sem segja má um ólíkar skoðanir hafa þessir fundir verið gefandi og skýrt mun betur helstu ágreiningsefnin sem uppi eru um til að mynda þessi tvö ákvæði. Síðar mun ég fjalla nánar um aðrar tillögur að breytingum og niðurstöður almenningssamráðs.
Það er sannfæring mín að Alþingi skuldi samfélaginu það að ljúka vinnu við stjórnarskrárbreytingar – jafnvel þó að það taki tvö kjörtímabil. Ég tel líka að Alþingi fái sjaldan betra tækifæri til að taka afstöðu til meitlaðra ákvæða sem hafa verið lengi í umræðu og náð að þroskast vel á undanförnum árum. Ég vona að Alþingi muni nýta það tækifæri og ljúka umfjöllun um stjórnarskrárákvæði á komandi þingi þannig að afstaða þingmanna til grundvallaratriða, á borð við grunngilda umhverfis- og náttúruverndar, auðlinda í þjóðareign og fleiri atriða verði öllum ljós.
Katrín Jakobsdóttir.